來(lái)源：城市進(jìn)化論

　　城市發(fā)展只為城市，城鎮化將失去意義

　　中國的謀局城鎮化，正在悄然換擋。中國走

　　過(guò)去的城鎮46年間，中國城鎮化率從17.9%迅速提高到67%，化下何方城鎮常住人口從1.72億人增加到9.4億人。個(gè)年在城鎮化取得巨大成就的十五五同時(shí)，也積累了一些矛盾和問(wèn)題。謀局

　　比如，中國走中小城市在基礎設施、城鎮公共服務(wù)等方面與大城市的化下何方差距較大，企業(yè)聚集和產(chǎn)業(yè)聚集能力薄弱；大城市內部發(fā)展不均衡，個(gè)年城市規劃與治理的十五五短板限制人口承載能力進(jìn)一步提升。

　　我國城鎮化正從快速增長(cháng)期轉向穩定發(fā)展期，謀局城市發(fā)展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質(zhì)增效為主的中國走階段——今年中央城市工作會(huì )議首次提出“現代化人民城市”建設目標，也為城鎮化的下半場(chǎng)指明航向。

　　面對即將到來(lái)的“十五五”，城鎮化如何實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展？中國城市建設還有哪些新機遇新動(dòng)能？11月13日，“中國新型城鎮化理論·政策·實(shí)踐論壇2025”在清華大學(xué)召開(kāi)，胡祖才、范恒山、李稻葵、魏后凱等多位權威學(xué)者圍繞相關(guān)話(huà)題展開(kāi)探討。

　　如中國國土經(jīng)濟學(xué)會(huì )首席專(zhuān)家，國家發(fā)改委原副秘書(shū)長(cháng)范恒山所說(shuō)，城市發(fā)展首先要自己過(guò)硬，把能量搞足，把品質(zhì)提升，同時(shí)，城市的發(fā)展不僅僅為了城市，“如果僅僅為了城市，我們的城鎮化將失去意義，要帶動(dòng)區域，特別是帶動(dòng)農村”。

　　眼下，中國經(jīng)濟發(fā)展重心逐步從供給側轉向需求側，尤其是“十五五”時(shí)期要更多立足超大規模市場(chǎng)優(yōu)勢，破解需求不足的問(wèn)題。在這一新的歷史方位下，城鎮化步入下半程，成為拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)的重要動(dòng)力源。

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　　坐標：“擴張”到“提質(zhì)”

　　進(jìn)入“十五五”，中國也將進(jìn)入基本實(shí)現社會(huì )主義現代化夯實(shí)基礎、全面發(fā)力的關(guān)鍵時(shí)期，高質(zhì)量發(fā)展的主線(xiàn)愈發(fā)明晰——要在2035年人均國內生產(chǎn)總值達到中等發(fā)達國家水平，未來(lái)五年就要繼續保持5%左右的年均增長(cháng)，實(shí)現質(zhì)的有效提升和量的合理增長(cháng)。

　　這需要動(dòng)態(tài)把握總需求與總供給的關(guān)系。中國經(jīng)濟經(jīng)歷40余年的高速增長(cháng)，全社會(huì )生產(chǎn)力、供給能力迅猛擴張，但同時(shí)需求增長(cháng)相對緩慢，中國式現代化的發(fā)展重心也需要從供給側轉向需求側，系統破解需求不足的問(wèn)題。

　　與中國式現代化相伴而行，新型城鎮化也正迎來(lái)新的歷史方位。清華大學(xué)中國經(jīng)濟思想與實(shí)踐研究院院長(cháng)李稻葵指出，“十五五”的核心任務(wù)之一就是提升內需，鞏固全國統一大市場(chǎng)，扭轉近年名義GDP增速下行的趨勢，推動(dòng)經(jīng)濟增速恢復，從而穩定就業(yè)預期、收入預期等。

　　“新型城鎮化是提振內需的重要抓手，要通過(guò)制度設計和公共投入促使農村人口融入現代化經(jīng)濟生活，進(jìn)一步提升經(jīng)濟總需求?！彼f(shuō)。

　　過(guò)去幾年來(lái)，我國新型城鎮化取得顯著(zhù)成就?！笆奈濉睍r(shí)期，我國常住人口城鎮化率從2020年的63.9%提高到2024年的67%，超過(guò)1.7億的農業(yè)人口落戶(hù)城鎮，市民化成效明顯。19個(gè)城市群常住人口占全國的比重提升至75%左右，GDP占全國的比重達到83%以上，城鎮化的空間結構也持續優(yōu)化。

　　這要求在中國式現代化發(fā)展全局中來(lái)認識城鎮化，城市發(fā)展理念、方式、動(dòng)力以及工作重心和方法都要發(fā)生轉變。在中國社會(huì )科學(xué)院學(xué)部委員、農村發(fā)展研究所原所長(cháng)魏后凱看來(lái)，“十五五”時(shí)期中國城鎮化要處理好速度與質(zhì)量的關(guān)系，未來(lái)五年城鎮化速度將保持在0.7個(gè)百分點(diǎn)左右，“加快推進(jìn)農業(yè)轉移人口的市民化是提高城鎮化質(zhì)量的關(guān)鍵和首要任務(wù)”。

　　“十五五”規劃建議提到，要科學(xué)有序推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化，推行由常住地登記戶(hù)口提供基本公共服務(wù)制度。

　　這也被認為是實(shí)現基本公共服務(wù)均等化，提升城鎮化發(fā)展質(zhì)量的重要路徑。

　　“城鎮化是現代化的必由之路，是經(jīng)濟增長(cháng)的重要引擎和動(dòng)力的重要來(lái)源?！痹趪鴦?wù)院參事，國家發(fā)展改革委原黨組成員、副主任胡祖才看來(lái)，“兩個(gè)轉向”是我國城鎮化發(fā)展新的坐標方位，即城鎮化從快速增長(cháng)期轉向穩定發(fā)展期，城市發(fā)展從大規模增量擴張階段轉向存量提質(zhì)增效為主的階段。

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　　結構：破解“兩極化”問(wèn)題

　　“城市群、都市圈建設的目的是將超大特大城市輻射帶動(dòng)作用與一般城市結合起來(lái)，實(shí)現核心引擎和分布式能量的一體聯(lián)動(dòng)?！痹诜逗闵娇磥?lái)，通過(guò)城市群、都市圈不僅能增強經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的驅動(dòng)力，而且能夠減少掣肘、暢通循環(huán)，強化互補、拓展空間。

　　這也是城市群、都市圈作為新型城鎮化的主體形態(tài)，支撐全國經(jīng)濟增長(cháng)、促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺。城市群都市圈的本質(zhì)是協(xié)同聯(lián)動(dòng)，但是范恒山注意到，部分城市群、都市圈城市間的經(jīng)濟社會(huì )互動(dòng)不深入、協(xié)同發(fā)展條件不扎實(shí)、低水平同質(zhì)化仍然嚴重，中心城市對一般城市和鄉村的虹吸效應大于輻射效應。

　　根據魏后凱的研究，2010至2023年，我國超大特大城市從8個(gè)增加到23個(gè)，而小城市從489個(gè)減少到469個(gè)。從人口規?？?，超大特大城市城區人口占比從22.3%上升至40.2%，小城市城區人口占比則從28.33%下降至18.59%。

　　體現在空間格局上，超大特大城市空間擴張，建成區面積增長(cháng)1.92倍，占比從16.8%上升至30.7%。小城市空間相對收縮，建成區面積增長(cháng)19.3%，占比下降8.2個(gè)百分點(diǎn)。

　　這背后是城鎮化發(fā)展動(dòng)能與承載空間的“錯配”。超大特大城市產(chǎn)業(yè)支撐力和人口吸納能力強，但面臨資源環(huán)境承載能力約束和設施承載能力壓力，而很多中小城市擁有資源環(huán)境承載能力，但是產(chǎn)業(yè)支撐不足。

　　“十五五”規劃建議提到，要加快城市群一體化和都市圈同城化，優(yōu)化城市規模結構，促進(jìn)大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展、集約緊湊布局。

　　在范恒山看來(lái)，城市群、都市圈不是越大越好，首位度越高越好，關(guān)鍵是要同城化、一體化。要以協(xié)同聯(lián)通為指引，提升城市群都市圈的品質(zhì)，做好“聯(lián)”和“分”，進(jìn)而實(shí)現“同”和“異”兩篇文章。

　　所謂“聯(lián)”就是實(shí)現新老基礎設施和基本公共服務(wù)聯(lián)通，達到同質(zhì)同標。這不僅是道路聯(lián)通，也要借助以數字化為代表的新型基礎設施，實(shí)現市場(chǎng)聯(lián)通和體制對接，建立統一大市場(chǎng)的物理基礎。

　　中小城市是要接受輻射，享受基本公共服務(wù)，“公共服務(wù)的‘聯(lián)’，不僅是同城化、一體化的標志，也是中小城市參與同城化的動(dòng)力所在，也是人民群眾享受城市群都市圈福利的關(guān)鍵所在?！?/p>

　　“分”就是要分工，尤其是產(chǎn)業(yè)的合理分工。城市間最大的傷害來(lái)自于同質(zhì)競爭，而同質(zhì)競爭主要表現在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上。在范恒山看來(lái)，要做好以下三點(diǎn)——

　　一是體現特色，通過(guò)特色形成錯位發(fā)展；二是有機銜接，協(xié)作共建產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈；三是合作共建，通過(guò)合作聯(lián)動(dòng)，共建共享戰略性新興產(chǎn)業(yè)、未來(lái)產(chǎn)業(yè)。

　　“如果不協(xié)同，很容易造成各自為政，而各個(gè)地方的資源，包括科技實(shí)力是有限的。尤其是對戰略性新興產(chǎn)業(yè)、未來(lái)產(chǎn)業(yè)一定要通過(guò)合作聯(lián)動(dòng)來(lái)共建共享?！狈逗闵秸f(shuō)。

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　　融合：城市發(fā)展不僅為城市

　　黨的二十屆四中全會(huì )對“十五五”時(shí)期加快農業(yè)農村現代化、扎實(shí)推進(jìn)鄉村全面振興作出戰略部署，提出要“促進(jìn)城鄉融合發(fā)展”。

　　在胡祖才看來(lái)，我國已經(jīng)進(jìn)入城鄉融合發(fā)展階段，要統籌新型城鎮化與鄉村全面振興、暢通城鄉循環(huán)，加快城鄉融合發(fā)展。

　　這就要加快打通城鄉融合的堵點(diǎn)，促進(jìn)要素雙向流動(dòng)，構建共同繁榮的新型城鄉關(guān)系，這其中，縣域承擔著(zhù)重要載體的角色。

　　據魏后凱研究，近年來(lái)農村勞動(dòng)力就地就近轉移在加快，出現“三個(gè)下降”，即外出農民工占農民工總量的比重、外出農民工跨省比重、跨省農民工占農民工總量比重都在下降。

　　這也反映出農村勞動(dòng)力、農業(yè)轉移人口的市民化都出現“就近就地”的趨勢，縣城成為吸納農村勞動(dòng)力轉移的重要載體。

　　李稻葵指出，新型城鎮化實(shí)施的重點(diǎn)在于調動(dòng)地方政府、縣級政府的動(dòng)力，將國家規劃目標分解為具體、可量化、可考核的KPI，把人口市民化等任務(wù)納入干部考核體系，激發(fā)縣級政府的積極性和責任感。也要提升政府能力，正視當前地方、縣級政府面臨的“債務(wù)高懸”問(wèn)題，避免在沉重的還本付息壓力之下，政府對城鎮化、戶(hù)籍改革和公共服務(wù)的動(dòng)作出現變形。

　　在他看來(lái)，應合理利用國債這一現代化公共金融服務(wù)工具，在合理評估中央政府金融資產(chǎn)和國家信用空間的基礎上，通過(guò)增發(fā)國債置換部分地方政府債務(wù)，緩解地方財政壓力，并在此基礎上專(zhuān)門(mén)增發(fā)“新型城鎮化特別國債“，采取資金直達縣級政府的方式，重點(diǎn)支持縣城基礎設施完善、基本公共服務(wù)供給和常住人口市民化等。

　　與此同時(shí)，也要看到，農村人口老齡化和村莊空心化也進(jìn)一步加劇——

　　根據2024年中國鄉村振興綜合調查，全國14個(gè)省份的472個(gè)樣本村中，人口凈流出的空心村占91%，呈現出“十村九空”的特征。在空心村中，人口空心化率超過(guò)43.4%的深度空心村占比近五成，達48.8%。

　　這也造成農村資源閑置和低效利用。在魏后凱看來(lái)，要按常住人口優(yōu)化農村基礎設施和公共服務(wù)配置，加強農村低效閑置資源的開(kāi)發(fā)利用，并采取市場(chǎng)化方式解決進(jìn)城落戶(hù)農民“三權“退出問(wèn)題。

　　在清華大學(xué)中國新型城鎮化研究院院長(cháng)尹稚看來(lái)，未來(lái)的城鎮化進(jìn)程中，城鄉融合以城市為發(fā)展核心、發(fā)展動(dòng)力，需要重新考慮農村的發(fā)展前景。在城鄉雙向循環(huán)的背景下，實(shí)現進(jìn)一步的空間優(yōu)化，仍然是新型城鎮化下半場(chǎng)的重要任務(wù)之一。

　　“要以一體融合為指向來(lái)促進(jìn)城鄉共同繁榮?！狈逗闵秸J為，城市的發(fā)展不僅僅是為了城市本身，否則城鎮化的推進(jìn)就沒(méi)有意義。它要帶動(dòng)全國，首先就要帶動(dòng)周邊地區和農村地區發(fā)展起來(lái)。

　　“農村是我們國家現代化建設的薄弱環(huán)節，現代化的主要矛盾在農村，而解決這一矛盾的主要力量在城市。城市在推動(dòng)城鄉融合發(fā)展過(guò)程中非常重要，要通過(guò)改革解決農村資源向城市、城市要素向農村的雙向流動(dòng)?！彼f(shuō)。

　　文字 | 淡忠奎

責任編輯：于嘯歌